[단독] 제주~칭다오 항로 투자심사 누락 위법 최종 결론
입력 : 2026. 06. 17(수) 10:42수정 : 2026. 06. 17(수) 20:26
이상민 기자 hasm@ihalla.com
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법제처 16일 유권해석 결과 회신 "재정 투자심사 대상"
제주도 심사 없이 칭다오 협정 체결… 위법 취지 결론
도, 법제처 결론 수용키로 전례없는 사후 심사 요청 예정
제주도 심사 없이 칭다오 협정 체결… 위법 취지 결론
도, 법제처 결론 수용키로 전례없는 사후 심사 요청 예정
지난해 10월 열린 제주-칭다오 항로 취항식. 한라일보DB
[한라일보] 법제처가 손실 보전금 지급을 조건으로 제주도와 제주~칭다오 항로 운항 선사가 맺은 항로 개설 협정에 대해 미리 정부로부터 타당성과 필요성을 검증 받아야 하는 투자 심사 대상이라고 최종 판단했다.
행정안전부에 이어 법제처도 투자 심사 없이 체결된 '제주~칭다오 협정'에 대해 위법하다는 취지로 결론을 내리면서 제주도는 더욱 궁지에 내몰렸다.
17일 본보 취재를 종합하면 법제처는 전날 제주~칭다오 신규항로 개설 협정은 지방재정법이 정한 투자 심사 대상에 해당한다고 제주도에 회신했다.
지방재정 투자심사(이하 투자심사)는 지자체가 각종 재정 사업을 시행하기 전에 필요성과 타당성을 미리 검증해 타당하다고 판단될 때에만 지출을 허용하는 제도다.
지방재정법은 지자체의 '예산 외의 의무부담 행위' 등을 투자심사 대상으로 규정하고 있으며, 특히 재정 부담이 100억원 이상일 경우 지자체가 자체적으로 검증할 수 없고 행정안전부의 판단을 받는 '중앙투자심사'를 거치도록 하고 있다.
제주도는 칭다오 선사 측이 화물을 충분히 확보하지 못해 '빈 배'로 다니는 등 손실을 보면 3년간 최대 225억원을 보전하기로 하고 지난 2024년 12월 의회에 동의안을 제출해 심의를 통과했다. 그러나 투자심사는 받지 않았다.
법제처는 행안부처럼 '제주~칭다오 협정' 이 투자심사를 반드시 받도록 한 예산외 의무부담이라고 결론을 내렸다.
법제처는 '제주~칭다오 협정'에 대해 "계약상대자에게 손실이 발생할 경우 이를 보전해 주기로 하는 내용을 포함한 다년도 계약으로 협정 체결 시점에 손실 보전 의무의 발생 여부나 범위가 확정되지는 않았지만 장래에 기존 예산 외의 재정 부담을 초래할 수 있어 '예산외의 의무부담에 해당한다"고 판단했다.
법제처는 투자 심사 예외 대상이라는 제주도의 논리도 배척했다.
도는 그동안 손실보전금은 조례에 따라 지급하는 것이기 때문에 투자 심사 대상이 아니라고 주장해왔다.
도가 근거로 든 조례는 '제주도 항만 관리·운영에 관한 조례'다. 조례에는 해상 운송 편의 증진을 위한 사업에 도가 재정 지원을 할 수 있다고 나와 있다.
또 지방재정법은 예산 외의 의무 부담행위 중 '조례에 규정된 것'은 투자 심사에서 제외하도록 예외 규정을 두고 있다.
그러나 법제처는 "(투자 심사 예외대상인) ‘법령과 조례에 규정된 것’은 제정 과정에서 이미 그 필요성과 타당성에 대한 검토가 이뤄져 법령과 조례를 통해 부담할 의무의 구체적인 내용을 충분히 예상할 수 있도록 입법적으로 정해진 것으로 이해하는 것이 바람직하다"며 "도 조례는 해상 화물 운송 사업 등에 대해 예산의 범위에서 ‘필요한 경비의 일부’ 또는 ‘국제항로 운항에 따라 발생하는 제반 운영비용에서 수입금액을 제외한 금액’ 등을 재정 지원 할 수 있다는 내용을 규정하고 있을 뿐이고, (조례엔 칭다오 항로 운영에) 필요한 경비 또는 제반 운영비용이 특정되지 않았다"고 판단했다.
특히 법제처는 손실 비용 산정 방법 등 구체적인 보전 의무는 조례를 통해 정해진 것이 아니라 협정을 통해 확정되는 것이기 때문에 해당 협정에 대한 자금 조달 능력, 재정 경제적 효율성을 미리 검토할 필요가 있다고 지적했다.
앞서 올해 1월 행안부도 제주 칭다오 협정이 투자 심사 대상이라고 회신했지만 제주도는 법령 해석 주무부처인 법제처의 의견을 구하겠다며 행안부 판단을 수용하지 않았다.
다만 제주도는 만약 법제처도 같은 결론을 내리면 이를 수용하겠다고 했다. 투자심사 절차를 위반한 지자체는 교부세 감액 등의 불이익을 받을 수 있다.
제주도는 법제처의 판단을 수용해 행안부에 뒤늦게 투자 심사를 의뢰해 타당성을 검증할 방침이다. 이미 예산을 지출해놓고 뒤늦게 심사를 요구하는 이른바 '사후 심사'를 받겠다는 것인데, 전례가 없는 일이라 실현 가능성은 불투명하다.
행안부는 민간이 참여하는 투자심사위에 칭다오 협정을 심사 대상으로 올릴 수는 있지만 해당 위원회가 안건을 기각할지 말지는 모르겠다는 입장인 것으로 전해졌다.
한편 지난해 10월 개설된 제주~칭다오 항로는 제주도가 57년 만에 처음 확보한 국제 정기 무역항로지만, 개설 초기부터 거센 논란에 휩싸였다. 비판은 과다한 손실보전금과 협약의 적정성에 집중됐다.
중국 선사 측이 손해 없이 화물선을 운항하려면 한 번 배를 띄울때마다 최소 220TEU(1TEU는 6m 길이 표준 컨테이너 1개)에 이르는 화물을 확보해야 한다.
그러나 지난해 10월 첫 취항 이래 올해 5월까지 31차례 배를 띄우는 동안 715TEU만 운송했다. 이는 손익분기점(6820TEU)의 10.4%에 불과하다. 턱없이 모자란 물동량에 손실 보전 규모는 어느덧 50억원에 육박했다. 제주도가 여태껏 지급한 손실보전금은 지난 4월 기준으로 48억원에 달한다.
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행정안전부에 이어 법제처도 투자 심사 없이 체결된 '제주~칭다오 협정'에 대해 위법하다는 취지로 결론을 내리면서 제주도는 더욱 궁지에 내몰렸다.
17일 본보 취재를 종합하면 법제처는 전날 제주~칭다오 신규항로 개설 협정은 지방재정법이 정한 투자 심사 대상에 해당한다고 제주도에 회신했다.
지방재정 투자심사(이하 투자심사)는 지자체가 각종 재정 사업을 시행하기 전에 필요성과 타당성을 미리 검증해 타당하다고 판단될 때에만 지출을 허용하는 제도다.
지방재정법은 지자체의 '예산 외의 의무부담 행위' 등을 투자심사 대상으로 규정하고 있으며, 특히 재정 부담이 100억원 이상일 경우 지자체가 자체적으로 검증할 수 없고 행정안전부의 판단을 받는 '중앙투자심사'를 거치도록 하고 있다.
제주도는 칭다오 선사 측이 화물을 충분히 확보하지 못해 '빈 배'로 다니는 등 손실을 보면 3년간 최대 225억원을 보전하기로 하고 지난 2024년 12월 의회에 동의안을 제출해 심의를 통과했다. 그러나 투자심사는 받지 않았다.
법제처는 행안부처럼 '제주~칭다오 협정' 이 투자심사를 반드시 받도록 한 예산외 의무부담이라고 결론을 내렸다.
법제처는 '제주~칭다오 협정'에 대해 "계약상대자에게 손실이 발생할 경우 이를 보전해 주기로 하는 내용을 포함한 다년도 계약으로 협정 체결 시점에 손실 보전 의무의 발생 여부나 범위가 확정되지는 않았지만 장래에 기존 예산 외의 재정 부담을 초래할 수 있어 '예산외의 의무부담에 해당한다"고 판단했다.
법제처는 투자 심사 예외 대상이라는 제주도의 논리도 배척했다.
도는 그동안 손실보전금은 조례에 따라 지급하는 것이기 때문에 투자 심사 대상이 아니라고 주장해왔다.
도가 근거로 든 조례는 '제주도 항만 관리·운영에 관한 조례'다. 조례에는 해상 운송 편의 증진을 위한 사업에 도가 재정 지원을 할 수 있다고 나와 있다.
또 지방재정법은 예산 외의 의무 부담행위 중 '조례에 규정된 것'은 투자 심사에서 제외하도록 예외 규정을 두고 있다.
그러나 법제처는 "(투자 심사 예외대상인) ‘법령과 조례에 규정된 것’은 제정 과정에서 이미 그 필요성과 타당성에 대한 검토가 이뤄져 법령과 조례를 통해 부담할 의무의 구체적인 내용을 충분히 예상할 수 있도록 입법적으로 정해진 것으로 이해하는 것이 바람직하다"며 "도 조례는 해상 화물 운송 사업 등에 대해 예산의 범위에서 ‘필요한 경비의 일부’ 또는 ‘국제항로 운항에 따라 발생하는 제반 운영비용에서 수입금액을 제외한 금액’ 등을 재정 지원 할 수 있다는 내용을 규정하고 있을 뿐이고, (조례엔 칭다오 항로 운영에) 필요한 경비 또는 제반 운영비용이 특정되지 않았다"고 판단했다.
특히 법제처는 손실 비용 산정 방법 등 구체적인 보전 의무는 조례를 통해 정해진 것이 아니라 협정을 통해 확정되는 것이기 때문에 해당 협정에 대한 자금 조달 능력, 재정 경제적 효율성을 미리 검토할 필요가 있다고 지적했다.
앞서 올해 1월 행안부도 제주 칭다오 협정이 투자 심사 대상이라고 회신했지만 제주도는 법령 해석 주무부처인 법제처의 의견을 구하겠다며 행안부 판단을 수용하지 않았다.
다만 제주도는 만약 법제처도 같은 결론을 내리면 이를 수용하겠다고 했다. 투자심사 절차를 위반한 지자체는 교부세 감액 등의 불이익을 받을 수 있다.
제주도는 법제처의 판단을 수용해 행안부에 뒤늦게 투자 심사를 의뢰해 타당성을 검증할 방침이다. 이미 예산을 지출해놓고 뒤늦게 심사를 요구하는 이른바 '사후 심사'를 받겠다는 것인데, 전례가 없는 일이라 실현 가능성은 불투명하다.
행안부는 민간이 참여하는 투자심사위에 칭다오 협정을 심사 대상으로 올릴 수는 있지만 해당 위원회가 안건을 기각할지 말지는 모르겠다는 입장인 것으로 전해졌다.
한편 지난해 10월 개설된 제주~칭다오 항로는 제주도가 57년 만에 처음 확보한 국제 정기 무역항로지만, 개설 초기부터 거센 논란에 휩싸였다. 비판은 과다한 손실보전금과 협약의 적정성에 집중됐다.
중국 선사 측이 손해 없이 화물선을 운항하려면 한 번 배를 띄울때마다 최소 220TEU(1TEU는 6m 길이 표준 컨테이너 1개)에 이르는 화물을 확보해야 한다.
그러나 지난해 10월 첫 취항 이래 올해 5월까지 31차례 배를 띄우는 동안 715TEU만 운송했다. 이는 손익분기점(6820TEU)의 10.4%에 불과하다. 턱없이 모자란 물동량에 손실 보전 규모는 어느덧 50억원에 육박했다. 제주도가 여태껏 지급한 손실보전금은 지난 4월 기준으로 48억원에 달한다.
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