유네스코 세계자연유산인 제주 성산일출봉과 만장굴의 관람료가 1년 유예기간이 지나는 7월부터 2배 이상 오른다. 이는 작년 조례 개정에 따른 요금 현실화의 의미를 지니고 있으나, 넘쳐나는 관광객으로 훼손되는 제주의 자연환경을 보호하자는 당위와 환경보전 기여금 도입의 징검다리 성격을 지니고 있기도 하다.

제주는 최근 오버 투어리즘 논란에 휩싸여 있다. 필리핀 민다나오 등에 반출된 제주산 압축쓰레기는 제주 쓰레기 처리의 한계를 여실히 보여주었고, 오·폐수 처리용량 및 교통 혼잡도 임계점을 넘어서고 있다. 제주도는 이를 타개하기 위해 '원인자 부담 원칙'을 적용해 관광객에게 '환경보전 기여금'을 부과하고자 한다. 제주도가 부과하려는 '환경보전 기여금'은 숙박과 렌터카 이용요금 등에 적용되어 관광객 1인당 평균 8170원이 부과될 예정으로 입도세 성격을 지니고 있다.

이와 유사한 관광세는 오버 투어리즘 논란과 더불어 세계 곳곳에서 시행되고 있다. 한해 3000만 명이 찾는 관광도시 베네치아는 숙박요금에 부과되는 체류세에 더해 올해 5월부터 방문하는 관광객 모두에게 1인당 최대 10유로의 방문세를 내도록 하고 있다. 인도네시아 발리는 외국인 방문객이 출국할 때 10달러를 징수하는 방안을 추진하고 있고, 일본 또한 출국하는 내·외국인에게 1000엔의 국제관광여객세를 부과한다. 바르셀로나, 암스테르담, 파리 등의 관광도시도 숙박요금에 체류세 명목의 관광세를 부과하고 있다.

제주도의 환경보전 기여금은 그 당위성에도 불구하고 몇 가지 문제점을 지닌다. 먼저 환경보전 기여금의 성격을 명확히 하여야 한다. 관광세는 오버 투어리즘의 반작용에서 나오는 해결책이고, 관광세 부과는 결국 관광객 유입을 제한하려는 의도에서 시행된다. 2010년대 중반 이후 급격히 증가하던 제주의 관광객은 굳이 제한하지 않아도 2018년 100만 명 이상이 감소했고, 순유입 인구의 증가폭도 확연하게 줄어들고 있다. 관광세 부과는 4000만 명 이상의 관광객을 상정하여 추진되고 있는 제2공항 건설의 당위성과도 상충된다.

환경보전 기여금은 형평성에서도 문제가 된다. 타 시·도와의 형평성에도 저해되고, 민박 등 장기체류하는 관광객은 부과대상에서 벗어남으로써 제주도에 입도하는 관광객 간 형평성에도 위배된다. 이는 헌법의 거주 이전의 자유를 침해하는 것이기도 하고, 헌법소원의 대상이 될 수도 있다. 또한 외국 사례의 공통점은 외국인 관광객이 다수를 차지하는 반면, 제주도는 내국인 관광객이 대다수를 차지하고 있다. 일본의 경우는 국가적 차원의 세금이지만, 제주도의 경우는 지자체 차원의 세금이다.

환경보전 기여금 시행은 절차적 난제도 앞두고 있다. 기재부 동의, 부담금관리기본법 개정, 제주특별법 개정 등 넘어야 할 장애도 많다. 입도세 부과 이전에 제주의 수용력을 고려한 인프라 확충 및 시스템 정비를 서둘러야 한다. 충분히 손님 맞을 준비를 한 이후에 당위성과 이해를 구하는 것이 순서이다. 신뢰를 얻기는 힘들어도 잃기는 쉬우므로, 제주 브랜드의 신뢰를 유지하기 위한 종합적인 대책을 고려하여야 한다.

<문만석 (사)미래발전전략연구원장·법학박사>