2006년 7월 1일 '제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법'(이하 제주특별법)에 근거하여 제주특별자치도가 출범한 지 10년이 지났다. 특별법은 일반법의 내용 중에서 그 적용범위를 특정한 행위·사람·지역에 국한시켜 만든 법이다. 제주특별법에 의해 탄생한 제주특별자치도는 그 이름처럼 10년이 지나는 동안 특별해졌을까. 제주특별자치도는 외교·국방·사법을 제외한 모든 분야에서 고도의 자치권이 보장되는 특수한 법적 지위를 갖지만, 지난 10년 동안 제주특별법의 다섯 차례 제도개선을 통해서도 명실상부한 특별한 자치도를 이루지 못하고 있다.

제주특별자치도는 '특별'과 '자치'라는 개념을 명칭에 포함하고 있다. '특별'은 특별법에 의해 창설되어 다른 자치단체와 구별되는 특례가 인정된다는 의미이고, '자치'는 주민 스스로에 의한 행정과 폭넓은 주민참여가 보장되어 있음을 뜻한다. 그러나 특별자치도 출범 이후 중앙행정기관 권한의 단계적 이양을 통해 4500여 건의 권한을 넘겨받았으나, 독자적인 자치입법과 자치재정이 수반되지 않음으로써 특별하지 않은 명목상의 특별자치도에 머물러 있다. 개별 법률에 규정된 중앙권한의 개별적·열거적 이양은 제주특별법 조문을 방대하고 복잡하게 만들었고, 하나의 권한을 이양받기 위해서는 많은 수의 개별 법률을 개정해야 하는 지난한 과정을 수반해야 한다. 자치입법은 헌법의 '포괄위임 입법금지 원칙'에 의해 제한을 받고, 자치재정은 헌법의 '조세법정주의 원칙'으로 인한 한계를 지닌다.

새정부가 출범하였다. 내년 지방선거에 맞춰 헌법 개정의 일정도 제시되었다. 지금이 행정체계 개편과 제도개선과제를 넘어 헌법에 의해 보장되는 제주특별자치도의 미래를 제시할 적기이다. 지난 몇 달간 제주도는 목적규정을 포함하여 제주특별자치도의 가치를 보존하고 발전 방안을 모색하기 위한 제주특별법 6단계 제도개선과제를 추진하고 있다. 그러나 6단계 제도개선이 반영된다고 하더라도 제주도가 특별한 자치도가 될 수 있을 것인가에 대해서는 회의가 든다. 현재 제주도가 처한 상황은 호락하지 않다. 사드보복 조치로 인한 중국 관광객의 감소는 내국인 관광객의 수요로 메우고 있지만, 부동산 시장에 쌓이는 미분양의 터널과 외국자본 투자 급감의 늪은 제주 미래의 불확실성을 높이고 있다. 또한 강정마을 갈등의 파고에 더한 제2공항 건설의 폭풍은 제주 내부의 동력을 떨어뜨리고 있다.

이제 형식적 특별자치도가 아니라 실질적 특별자치도가 되기 위한 방안이 서둘러 강구되어야 한다. 헌법 개정에 맞춰 제주특별자치도의 법적 지위를 확보하고, 제주도의 미래 비전을 실현할 수 있는 새로운 법규와 제도를 고민해야 한다. 그동안의 특별자치도 논의가 제주특별법의 제·개정에 초점이 맞춰졌다면 앞으로는 제주도민이 특별해지기 위한 구체적인 권리 보호와 복리 증진 방안을 함께 고려하여야 한다.

제주특별자치도는 특별한 권리를 누리는 특별한 도민이 자유롭게 소통하고 스스로 권리를 행사하는 곳이 되어야 한다. 제주의 미래가 국제자유도시이든 생명과 평화의 섬이든, 그 안에 사는 사람들이 어우러져 행복하고 특별한 미래가 보장되는 곳이어야 한다. 그래서 모두가 괸당이 되고 같이 수눌면서 제주를 특별하게 만들 수 있어야 한다. 갈등이 투명한 절차에 의해 수렴되고, 사회의 활력이 아래로부터 샘솟는 곳이어야 한다. 특별한 도민의 손으로 제주다움이 구현되고, 미래 비전과 가치를 창조하는 곳이어야 한다. 지금 제주는 그 특별한 자치를 위한 출발선에 서 있다.

<문만석 (사)미래발전전략연구원장·법학박사>