제주 제2공항 '갈등조정협의회' 법적 근거 '논란'
입력 : 2026. 09. 10(목) 09:40수정 : 2026. 09. 10(목) 10:00
위영석 기자 yswi1968@ihalla.com
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국책 사업 대상 구성 법적 논란 소지 등 문제 제기
도 9일 '공공갈등 예방조례' 근거 반박 설명 자료
"규정상 지자체 추진 사업 대상.. 확대 해석" 지적
도 9일 '공공갈등 예방조례' 근거 반박 설명 자료
"규정상 지자체 추진 사업 대상.. 확대 해석" 지적
제주 제2공한 찬성과 반대 현수막. 한라일보DB
[한라일보] 제주특별자치도가 추진하는 제주 제2공항 사업 갈등조정협의회가 법적 근거에 대한 논란이 제기되고 있어 향후 결과가 주목된다.
제주자치도는 제2공항 도민 의견 수렴 방식을 논의해 위성곤 제주지사에게 권고할 이른바 '제2공항 갈등조정협의회' 구성을 추진하고 있다. 위성곤 지사는 지난 3일 열린 제주자치도의회 도정질문에서 갈등조정협의회의 역할을 묻는 양홍식 의원의 질문에 "협의회 주요 역할은 쟁점에 대한 검토와 검증, 정보 공개, 이해관계자 간 소통과 협의를 통해 도민 사회에 객관적이고 충분한 정보 제공을 하는 것"이라며 위원회가 권고한 방법대로 공론화를 진행해 나오는 결정에 따를 것이라고 말했다.
이에 대해 제2공항 추진위원회 등 찬성 단체 등은 법적 근거도 없는 갈등조정협의회에 숨지 말라며 문제를 제기하자 제주자치도는 9일 설명자료를 내고 임의기구가 아니며 '제주특별자치도 공공갈등 예방과 해결에 관한 조례' 제8조에 근거해 운영된다고 반박했다.
하지만 '제주자치도 공공갈등 예방조례'의 규정을 따져보면 제주자치도가 확대해석한 것 아니냐는 지적이 나올 수 있다.
조례 제1조에 제주자치도의 공공정책에 대한 공공갈등 예방과 해결에 관한 사항을 규정하는 것을 목적으로 하고 제2조에 공공정책은 "제주자치도 및 제주자치도가 설립한 공사·공단 및 출자·출연기관이 수립하거나 추진하는 정책(인·허가, 승인, 도시계획 및 절대보전지역 변경 등을 포함한다), 사업계획 및 자치법규의 제·개정을 말한다고 규정하고 있다.
제주 제2공항 사업은 이 조례가 규정한 제주자치도가 추진하는 공공정책에 확실하게 포함되지 않는데도 제주자치도는 제2조 괄호안의 인·허가와 승인 등에 제2공항 사업이 해당된다고 주장하고 있다. 국책사업인 제2공항을 실제로 착공하려면 제주자치도가 개발행위 허가 및 도시계획 변경, 절대·상대보전지역 변경 심의가 뒤따라야만 하기 때문이다.
이에 대해 일부에서 해당 조례를 확대 해석했다는 지적이 나오고 있다. 문장 구조상 제주자치도 및 공공기관이 수립하거나 추진하는 정책이 뒤에 따르는 사업계획이나 자치법규 전체를 지배하고 있기 때문이다.
따라서 괄호 안에 적힌 인·허가나 승인 역시 독립된 행위가 아니라 제주자치도가 수립하거나 추진하는 정책의 일환으로서 인·허가 및 승인이라는 의미한다고 보는게 타당하다는 해석이다. 특히 국책사업은 제주자치도가 수립하거나 추진하는 정책이 아니고 사업을 집행하는 과정에서 지자체가 법령에 따라 기계적으로 거치게 되는 개별 인·허가나 협의절차를 두고 제주자치도가 주도하는 '공공정책'의 결과물로 포섭하는 것 자체가 조례가 예정한 규율 대상을 지나치게 확장했다는 주장이 제기될 수 있다.
법조계 관계자는 "지자체 조례는 법령의 위임 범위를 넘거나 자치법규을 확장 해석해 국가 위임 사무나 국가 고유의 국책사업 집행과정에서 부당하게 개입하는 방식으로 적용하는 것은 논란이 있을 수 있다"며 "공공갈등 예방 조례를 현재의 규정대로 해석한다면 제주자치도가 자치권한으로 수립하고 집행하는 자체 사업과 정책으로 한정하는게 타당하다고 본다"고 말했다.
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제주자치도는 제2공항 도민 의견 수렴 방식을 논의해 위성곤 제주지사에게 권고할 이른바 '제2공항 갈등조정협의회' 구성을 추진하고 있다. 위성곤 지사는 지난 3일 열린 제주자치도의회 도정질문에서 갈등조정협의회의 역할을 묻는 양홍식 의원의 질문에 "협의회 주요 역할은 쟁점에 대한 검토와 검증, 정보 공개, 이해관계자 간 소통과 협의를 통해 도민 사회에 객관적이고 충분한 정보 제공을 하는 것"이라며 위원회가 권고한 방법대로 공론화를 진행해 나오는 결정에 따를 것이라고 말했다.
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| 제주자치도의 9일 갈등조정협의회 설명 자료. 제주자치도 홈페이지 캡처 |
하지만 '제주자치도 공공갈등 예방조례'의 규정을 따져보면 제주자치도가 확대해석한 것 아니냐는 지적이 나올 수 있다.
조례 제1조에 제주자치도의 공공정책에 대한 공공갈등 예방과 해결에 관한 사항을 규정하는 것을 목적으로 하고 제2조에 공공정책은 "제주자치도 및 제주자치도가 설립한 공사·공단 및 출자·출연기관이 수립하거나 추진하는 정책(인·허가, 승인, 도시계획 및 절대보전지역 변경 등을 포함한다), 사업계획 및 자치법규의 제·개정을 말한다고 규정하고 있다.
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| 제주자치도 공공갈등 예방 조례. 제주자치도 홈페이지 캡처 |
이에 대해 일부에서 해당 조례를 확대 해석했다는 지적이 나오고 있다. 문장 구조상 제주자치도 및 공공기관이 수립하거나 추진하는 정책이 뒤에 따르는 사업계획이나 자치법규 전체를 지배하고 있기 때문이다.
따라서 괄호 안에 적힌 인·허가나 승인 역시 독립된 행위가 아니라 제주자치도가 수립하거나 추진하는 정책의 일환으로서 인·허가 및 승인이라는 의미한다고 보는게 타당하다는 해석이다. 특히 국책사업은 제주자치도가 수립하거나 추진하는 정책이 아니고 사업을 집행하는 과정에서 지자체가 법령에 따라 기계적으로 거치게 되는 개별 인·허가나 협의절차를 두고 제주자치도가 주도하는 '공공정책'의 결과물로 포섭하는 것 자체가 조례가 예정한 규율 대상을 지나치게 확장했다는 주장이 제기될 수 있다.
법조계 관계자는 "지자체 조례는 법령의 위임 범위를 넘거나 자치법규을 확장 해석해 국가 위임 사무나 국가 고유의 국책사업 집행과정에서 부당하게 개입하는 방식으로 적용하는 것은 논란이 있을 수 있다"며 "공공갈등 예방 조례를 현재의 규정대로 해석한다면 제주자치도가 자치권한으로 수립하고 집행하는 자체 사업과 정책으로 한정하는게 타당하다고 본다"고 말했다.
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