[해설] "안되는 것만 빼고 전부" .. 제주 포괄적 권한 이양 첫 추진
입력 : 2026. 01. 27(화) 17:21수정 : 2026. 01. 27(화) 17:42
이상민기자 hasm@ihalla.com
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8단계 제도개선안서 네거티브 방식 첫 도입
지하수법 등 5개 법률 우선 선정…점차 확대
지하수법 등 5개 법률 우선 선정…점차 확대
제주특별자치도청 전경.
[한라일보] 제주도는 제주특별법 8단계 제도개선안을 확정하며 국내 최초로 포괄적 권한 이양을 시도한다. 현재 지방정부가 정부로부터 권한을 이양 받는 방식은 포지티브(positive)다. 포지티브는 개별 법령에 규정된 국가 권한 중 특정 권한를 지정해 지자체로 이양하는 방식을 말한다.
지금까지 제주특별법 제도개선은 이같은 포지티브 방식으로 진행됐다. 제주도는 2006년 특별자치도 출범 이후 지난 2023년까지 7단계에 걸친 제도개선을 통해 총 5321건의 국가 권한을 이양 받았다. 그러나 이처럼 권한이양 대상을 일일히 지정하는 포지티브 방식은 제주의 특례 규정을 담은 제주특별법 조문이 방대해지고, 일일이 조문 하나하나를 고치는데도 시간이 오래 걸려 자치 분권 강화에 역행한다는 지적을 받았다.
이 때문에 제주도는 네거티브 방식의 포괄적 권한 이양이 필요하다고 주장해왔다. 네거티브는 포지티브와 반대되는 개념으로, 중앙 정부 권한으로 반드시 남겨둬야 할 조문이나 조항, 조례로 위임할 수 없는 법규·명령만 제주특별법에 규정하고, 나머지는 전부 도지사 권한으로 인정하는 것이다.
예를 들어 제주특별법에 '특정 법률의 1조를 제외한 나머지 사항은 도 조례로 정할 수 있다'는 식의 특례를 넣으면 자치권을 강화하고 특별자치도 출범 취지에도 부합한다는 게 제주도의 생각이다.
제주도는 그동안 여러 개별 법령 중 포괄적 권한 이향을 최우선적으로 추진해야 할 대상을 추려왔다. 그 결과 제주도는 관광진흥법과 산지관리법, 지하수법, 공유수면 관리 및 매립에 관한 법률, 옥외광고물 등의 관리와 옥외광고산업 진흥에 관한 법률 등 모두 5개 법령을 포괄적 권한 이양 대상으로 선정해 8단계 제도개선안에 반영했다.
제주도개선안에는 관광진흥법의 경우 관광특구에 대한 지원, 재정 지원, 카지노사업자 준수 사항 등 국가단위 계획 규정은 제외하고 대다수 권한을 이양 받는 것을, 지하수법에선 물 공급 취약지역 등에 대한 지원과 국가지하수정보센터의 설치·운영 등을 제외하고 나머지 권한를 넘겨 받는 내용이 담겼다.
강민철 특별자치분권추진단장은 "지하수법 등 5개 법률에 대해서 우선적으로 포괄적 권한 이양을 추진하기로 한 것은 해당 법이 규정한 국가 권한 상당수가 이미 제주도 권한으로 넘어온 상태라 정부가 수용할 가능성이 높고, 제주의 지역 특수성을 가장 많이 고려해야 할 법률들이기 때문"이라며 "5개 법률에 대한 포괄적 권한 이양을 8단계 제도개선을 통해 우선 추전한 뒤 이후 그 대상을 점차 확대하겠다"고 말했다.
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지금까지 제주특별법 제도개선은 이같은 포지티브 방식으로 진행됐다. 제주도는 2006년 특별자치도 출범 이후 지난 2023년까지 7단계에 걸친 제도개선을 통해 총 5321건의 국가 권한을 이양 받았다. 그러나 이처럼 권한이양 대상을 일일히 지정하는 포지티브 방식은 제주의 특례 규정을 담은 제주특별법 조문이 방대해지고, 일일이 조문 하나하나를 고치는데도 시간이 오래 걸려 자치 분권 강화에 역행한다는 지적을 받았다.
이 때문에 제주도는 네거티브 방식의 포괄적 권한 이양이 필요하다고 주장해왔다. 네거티브는 포지티브와 반대되는 개념으로, 중앙 정부 권한으로 반드시 남겨둬야 할 조문이나 조항, 조례로 위임할 수 없는 법규·명령만 제주특별법에 규정하고, 나머지는 전부 도지사 권한으로 인정하는 것이다.
예를 들어 제주특별법에 '특정 법률의 1조를 제외한 나머지 사항은 도 조례로 정할 수 있다'는 식의 특례를 넣으면 자치권을 강화하고 특별자치도 출범 취지에도 부합한다는 게 제주도의 생각이다.
제주도는 그동안 여러 개별 법령 중 포괄적 권한 이향을 최우선적으로 추진해야 할 대상을 추려왔다. 그 결과 제주도는 관광진흥법과 산지관리법, 지하수법, 공유수면 관리 및 매립에 관한 법률, 옥외광고물 등의 관리와 옥외광고산업 진흥에 관한 법률 등 모두 5개 법령을 포괄적 권한 이양 대상으로 선정해 8단계 제도개선안에 반영했다.
제주도개선안에는 관광진흥법의 경우 관광특구에 대한 지원, 재정 지원, 카지노사업자 준수 사항 등 국가단위 계획 규정은 제외하고 대다수 권한을 이양 받는 것을, 지하수법에선 물 공급 취약지역 등에 대한 지원과 국가지하수정보센터의 설치·운영 등을 제외하고 나머지 권한를 넘겨 받는 내용이 담겼다.
강민철 특별자치분권추진단장은 "지하수법 등 5개 법률에 대해서 우선적으로 포괄적 권한 이양을 추진하기로 한 것은 해당 법이 규정한 국가 권한 상당수가 이미 제주도 권한으로 넘어온 상태라 정부가 수용할 가능성이 높고, 제주의 지역 특수성을 가장 많이 고려해야 할 법률들이기 때문"이라며 "5개 법률에 대한 포괄적 권한 이양을 8단계 제도개선을 통해 우선 추전한 뒤 이후 그 대상을 점차 확대하겠다"고 말했다.
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