제왕적 도지사·행정은 도청 집중돼 주민 접근성 어려워
행정시장 직선제보단 기초자치단체 설치가 현실성 있어
도민 의견 수렴 중요… 지속되는 행정체제 논란 종식해야

[한라일보] 최근 제주특별자치도 행정체제 개편위원회는 제주도 행정체제 모형으로 시군구 기초자치단체 모형과 행정시장 직선제 모형을 적합 대안으로 선정했다. 이 두 가지 모형을 중심으로 어떤 점에 주목해야 하고 어떤 과제들이 필요한지 논의하는 자리가 마련됐다.

한라일보와 KCTV제주방송, 제주의소리, TBN제주교통방송, 제주와미래연구원은 공동기획으로 지난 5일 '제주형 행정체제 도입 방향은?'을 주제로 정책토론을 진행했다. 토론은 송종훈 제주한라대학교 겸임교수가 사회를 맡은 가운데 강민철 제주특별자치도 특별자치제도추진단장, 이정엽 제주특별자치도의회 의원, 강호진 제주대안연구공동체 공공정책센터장이 참여했다.

▶송종훈=현재 행정체제의 문제점은?

▶이정엽=여러 요인이 있지만 특별자치도 출범 당시 제시됐던 약속들이 이행되지 않은 면이 있다. 또 현행 행정체제에서 모든 일이 도청에 집중돼 있다. 이에 도지사의 권한이 제왕적으로 집중돼 지역 간 불균형과 지역의 정체성을 담는 정책 추진이 어렵다. 또 기초자치단체가 사라져 주민의 접근성이 떨어진다.

▶송종훈=한편 제주특별자치도의 특례가 사라지는 게 아니냐는 우려도 있다.

▶강민철=제주형 행정체제가 도입이 되더라도 특례는 사라지지 않는다. 이미 강원도와 전라북도가 시·군을 둔 채로 특별자치도가 추진되고 있다. 특별자치도의 지위는 변함이 없고 제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성이라는 특별법의 취지와 목적이 유효하기 때문에 제주도가 국가로부터 받은 특례는 그대로 유지된다.

▶송종훈=행정체제 개편 논의가 이어져오는 이유는?

▶강호진=도지사나 도청에 과도한 집중이 돼 있는 게 현실이다. 전임 우근민 도정이나 원희룡 도정에서 행정체제 개편위원회를 구성해서 노력한 바가 없지는 않지만 결국은 자신들의 권한을 놓지 않으려고 하다 보니 구체적인 행정체제 개편에 대해서는 상대적으로 관심이 덜했던 게 아니냐는 의견도 있다. 또 도민의 힘만이 아니라 국회라든가 정치권의 힘이 중요하고 정부의 입장도 중요한데 제주형 행정체제 개편에 관련해서는 아직까지 정부, 국회에서 상당히 미온적이기 때문에 같은 이야기들이 반복되는 것 아닌가 생각한다.

▶송종훈=시군구 기초자치단체 모형안이 과거로 회귀하는 것 아니냐는 논란도 있다. 시군구 기초자치단체가 부활해야 한다고 보나?

▶이정엽=부활이라는 표현보다도 시군구 주민 자치단체 도입·설치라는 표현이 합리적인 명칭이라고 생각한다. 기초자치단체가 설치되면 현행 체제와는 다르게 주민들이 질적인 행정 서비스를 받게 된다. 이번 기회에 제주도에 기초자치단체, 기초의회는 설립돼야 한다.

▶강호진=이정엽 의원 말처럼 회귀가 아니라 사실 새로운 제도의 도입이나 설치다. 강민철 단장 말처럼 기초자치단체가 도입돼도 4500여 건에 이르는 특례가 사라지는 건 아니기 때문에 도민적 논의를 모아 새로운 제도로 갈 수 있는 중요한 포인트라고 생각한다.

▶송종훈=현실 가능성도 이야기를 해 봐야겠다. 특별법 개정 논의 진행 상황은?

▶강민철=특별법 10조에는 '시군을 두지 아니한다'고 돼 있다. 시군을 설치하려는 경우에는 도지사가 도의회의 동의를 얻어서 행안부 장관에게 주민투표 실시를 요청할 수 있다고 돼 있다. 이 부분이 왜 필요하냐면 강원도와 전라북도가 특별자치도로 출범하면서 지방자치법이 개정된다. 지방자치법에는 시군을 두는 특별자치도와 시군을 두지 아니하는 특별자치도를 둘 수 있다. 그러면 당연히 도민들이 자기 결정권을 통해서 시군을 두든지 말든지를 할 수 있는 근거가 있어야 되기 때문에 특별법에 개정안을 담고 있다. 지난 행안위 상임위에서 여야 합의로 통과가 됐고 지금은 법사위에 계류돼 있다. 여야 합의로 통과된 법안인 만큼 조만간 개정이 된다고 예상하고 있다.

▶송종훈=법적인 문제는 해결 가능한가?

▶강호진=제주형 기초단체 관련해서는 2026년 도입이 목표다. 강민철 단장이 자세하게 설명을 잘해주셨는데 물론 국회에서 여야 합의로 이 법안을 통과시켜야만 가능한 거고 그랬을 때 주민투표를 통해서 결정할 수도 있는 것이다. 행안위까지는 여야 합의로 통과된 게 명백하기 때문에 법사위 심의과정에서 충분하게 여야 의원 그리고 정부를 설득하면서 제도를 도입해야 하고 이번 국회가 중요하긴 하지만 안 되더라도 2026년까지 기간을 감안해서 도민들이 노력하신다면 충분히 가능하다고 본다.

▶송종훈=행정시장 직선제 문제점은?

▶강민철=행정시장 직선제는 2019년, 2021년 두 차례에 국무총리실을 계류지원위원회에 상정이 됐는데 부결된 바 있다. 그때 이유는 정부가 불수용 의견을 냈기 때문인데 불수용 의견에는 도와 행정시 간 사무 및 권한을 배분하게 될 때 갈등이 존재한다 등이 있었다. 당시 행정시장 직선제와 관련해서 행정시장을 과연 선거로 뽑을 수 있느냐에 대한 검토가 지금 필요한 것 같다. 왜냐하면 공직선거법에 선거는 대통령, 국회의원, 지방의원, 지방자치단체장이다. 따라서 선거법 개정을 해야되는데 물론 제주특별자치도가 특례를 받아올 수 있는 구조이기 때문에 특례로 이런 부분을 가져올 순 있겠지만 그 과정에서 중앙선거관리위원회와 국회 문턱을 넘을 수 있을지가 관건인 것 같다.

▶송종훈=기초자치단체 도입과 행정시장 직선제 중 현실적으로 가능한 대안은?

▶강호진=현실적으로 둘 다 어렵지만 행정시장 직선제는 바꿔야 될 법률이 더 많다. 강민철 단장 말처럼 선거법뿐만 아니라 다른 법률도 바꿔야 될 상황이고 기초자치단체가 도입됐을 경우에는 지방자치법 관련 조항과 제주특별법만 바꾸면 된다. 실무적인 부분도 있고 더 나아가서는 직선제가 도민들 입장에서 뽑을 땐 기분이 좋지만 다음 날부터는 권리행사를 할 수 없는 것이기 때문에 현실적으로는 도민들이 하나의 의견을 중심으로 찬반을 물어 결론 내는 방식으로 가는 것이 합리적이지 않을까 한다. 이후 국회나 정부를 설득하면 그나마 현실적으로 가능한 것은 기초자치단체 쪽이 아닌가 생각한다.

▶송종훈=도민 의견 수렴은 어떻게 해야 하나?

▶강민철=앞으로 시장·군수를 둘 거냐 의회를 둘 거냐 하는 부분에 대해서는 중요한 문제이다. 이 부분에 대해서 행개위에서 의견수렴 공론화를 하고 있고 앞으로 전문가 토론회, 도민 경청회, 2030청년포럼, 도민여론조사, 도민토론회를 실시 하고 도민 참여단에게 제공한다. 아마 10월 말쯤에 3·4차 숙의토론을 한 후 제주형 행정체제 적합 대안이 도출될 것으로 보고 있다.

▶송종훈=행정체제개편에 대해 도민들이 관심을 둘 요소는?

▶이정엽=행정체제 개편은 2006년 7월 1일 특별자치 실시 이후의 시행착오를 개선하자는 취지로 개편 방향은 주민자치 기능을 강화하고 행정을 혁신하자는 것이다. 이를 위한 확실한 대안은 기초자치단체 설치라고 생각한다.

▶강호진=사실 저는 이번이 마지막 기회라로 본다. 또 한 번 4년 지나버리면 고정화될 수밖에 없어서 정말 마지막 기회라고 생각해서 행정, 도민, 시민이 정부와 국회에 함께 나서서 도민들의 뜻과 의지대로 바꿨으면 좋겠다.

▶강민철=그동안 제왕적 도지사다, 행정의 민주성과 주민참여가 약화됐다, 지역 간 불균형이 심하다 등의 논의가 지속돼 왔다. 이런 부분의 해소를 생각하면 답이 나올 것이라고 보고 강호진 센터장 말처럼 마지막인 것 같다. 앞으로 제주특별자치도가 한 단계 더 발전하기 위해서는 이런 부분을 종식시키고 또 다른 밝은 미래를 제시할 수 있어야 한다. 김도영기자