[2017 대선/지방자치·분권의 새 원년을 열자](5)분권화시대, 재정분권의 실천방안 토론회 지상중계
입력 : 2017. 04. 06(목) 00:00
부미현 기자 bu8385@ihalla.com
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“최상위 제도적 틀 확립과 중앙사무·재정 지방이양 시급”
대통령직속 지역발전위원회와 한국지방자치학회는 지난 4일 오후 서울 세브란스빌딩에서 허남식 지역발전위원장 등 정부 관계자와 학계 전문가들이 참석한 가운데 지방분권화시대 재정분권 실천방안을 주제로 토론회를 개최했다. 사진=지역발전위원회 제공
새 정부 출범을 앞두고 지방분권과 지역발전 정책이 화두로 부상한 가운데 지난 4일 서울 세브란스빌딩에서 '분권화시대, 재정분권의 실천방안'을 주제로 토론회가 열렸다.
이날 순천대 정순관 행정학과 교수가 '지방분권 현황 및 정책방향', 대통령직속 지역발전위원회 정현민 지역생활국장이 '분권혁신형 지역발전 방향', 산업연구원 정종석 연구위원이 '지역균형발전을 위한 재정지원제도 개선'에 대해 각각 발표했다. 발제 요지를 정리한다.
"시대적 흐름이자 세계적 추세”
▶지방분권 현황 및 정책방향(정순관 교수)
사회문제 해결에 있어 특정집단의 주도적 역할에 의한 문제해결 접근이 퇴색하고 이해관계자들의 적극적인 참여에 의한 문제해결 접근방식이 늘고 있다.
이런 시대적 흐름을 반영하고 있는 것이 '정부없는 거버넌스(Goverance without government)'다. 즉 공적, 사적 영역의 다양한 행위자들이 분리되지 않고 함께 결합하고 조화를 이뤄 사회문제를 해결해 가는 국정관리 방식이다.
오늘날 세계 각국은 중앙정부의 권한과 기능을 지방자치단체로 이양하는 지방분권을 국가 경쟁력 강화의 유효한 수단으로 활용하고 있다.
영국은 '지방정부법 2000'을 제정해 주민이 지방정부 기관구성 형태를 직접 선택할 수 있게 했다. 일본은 1999년 '지방분권일괄법' 시행 이후 2006년 '지방분권개혁추진법'을 제정해 '삼위일체개혁'을 추진했다. 프랑스는 2003년 헌법을 개정해 지방분권과 지방자치단체의 자유로운 행정에 대한 헌법적 보장을 선언했다.
오늘날 한국사회는 급격한 인구구조 변화에 직면해 있다. 특히 급속히 진행되고 있는 노령화는 많은 사회문제를 양산하고 있다. 이 문제를 해결하는 방법으로 사회복지가 거론되고 있고, 이는 재정문제라는 과제를 우리에게 던져주고 있다. 쾌도난마식 해답은 없다. 문제를 공유하고 대화하는 수밖에 없다. 지방분권은 공유와 대화가 있게 하는 제도적 틀이라는 점에서 의미가 있다.
미래 지방자치와 지방분권을 추진하는 데 있어 주목할 점은 중앙과 지방, 지방 상호 간, 그리고 지방단위의 주민상호 간 대등한 관계성의 회복과 구축에 시간과 노력을 투자해야 한다는 점이다. 결국 중앙과 지방의 협력기제를 어떻게 구축할 것인가는 미래의 국가역량 제고에 중요한 과제다.
향후 지방자치와 지방분권 추진과정에서 관심을 집중해야 할 과제들은 다음과 같다.
우선 지방분권형 헌법개정이다. 헌법 전문과 헌법 조항에 지방분권에 관한 조항을 확대 보완 추가하여 지방분권에 관한 최상위의 제도적 틀을 확립할 필요가 있다. 주민자치의 기본권적 보장선언, 자치입법권과 자치재정권 강화, 주민의 지역대표성 강화를 위한 양원제 도입을 고려해야 한다.
다음은 지방자치기본법 제정이다. 일반적 관리제도로서의 지방자치법과는 다른 제도적 틀로서 지방자치기본법을 제정해 주민자치 명시, 지방정부의 기본수요 지원에 관한 국가의 책무 명시, 자치분권제도 형성에 관한 국민의 청구권 명시, 중앙정부 정책수립에서 자치분권에 주는 영향 평가의 의무화 등을 담아야 한다.
"기존 지역발전 정책 문제 많아”
▶분권혁신형 지역발전 방향(정현민 국장)
현재의 지역발전 정책은 여러 성과에도 불구하고 적지 않은 문제점을 안고 있다. 국가단위에서 정치권 영향 등에 따라 자원과 예산배분의 왜곡 및 비효율성이 확대됐고 지방단위에서는 지자체에 실질적 권한과 기능이 없어 생산성이 저하된 상태다.
또 수도권과 비수도권의 사회, 경제적 격차가 심화되면서 삶의 질 향상과 고용안정, 갈등 해소 등의 욕구 충족이 이뤄지지 않고 있다.
공급자 위주의 사업추진은 지역불균형을 초래했고 경쟁과 낭비 심화에 따른 자원배분의 비효율성은 심각한 상태다. 정부 부처 간, 부처와 지자체 간, 지자체 간 연계와 협력도 미흡해 유사 중복사업이 속출하고 갈등은 격화됐다.
역대 정부의 중앙사무 지방이양도 답보상태다. 2000년부터 2012년까지 지방이양을 의결한 3101건의 국가사무 중 법 개정을 통해 1999건이 이양됐으나 나머지 1102건은 관련법 정비가 이뤄지지 않아 이양이 중단됐다. 박근혜 정부 들어서도 국가 총 사무 4만6005건(국가사무 3만1161건(68%), 자치사무 1만4844건(32%)을 전수 조사해 이양대상 사무 1737건을 발굴했지만 실제 지방이양은 이뤄지지 않았다.
더구나 지방이양이 이뤄진 경우도 실질적 권한의 이양이라기보다는 중앙정부가 하기 귀찮은 사무 떠넘기기라는 지적을 받고 있으며, 신규 수요가 있는 사무보다는 대부분 이미 위임되어 수행되는 사무거나 관리업무, 인허가, 부과징수, 시정명령, 신고 등 단순 집행적 사무에 집중되고 있다. 또 포괄적인 기능이양이 아닌 단위 사무의 이양으로 업무처리 연계성이 결여되어 있다는 평가를 받고 있다.
향후 지방분권 추진과제로는 ▷사무의 구체적 배분기준과 합리적 재분배를 통한 중앙권한의 지방이양 ▷권한이양에 따른 재정지원 및 책임성 확보 ▷자치경찰제 도입을 통한 주민생활 중심의 치안 서비스 제공 ▷교육자치와 자치행정 연계, 통합을 통한 지방 교육 서비스의 질적 향상과 효율성 제고 ▷읍면동 주민자치회 도입을 통한 근린·마을자치 도입과 풀뿌리 민주주의 실현 ▷자치구역 및 행정구역 적정화를 통한 고비용 저효율의 지방행정체제 개편 등을 생각할 수 있다.
아울러 유럽연합(EU) 스마트 특성화 전략의 하나로서 위기에 직면한 조선산업을 항공산업으로 전환해 성공시킨 스페인 안달루시아는 분권혁신형 지역발전 정책의 모범사례로 공부할 수 있다. 또 광역경제권 지역발전 추진기구로 중앙정부와 시·도를 연결해 주는 광역단위 거버넌스로 프랑스 총리 산하의 '국토개발지역균형발전청(CGET)'이나 영국의 '지역발전기구(RDA)' 등을 참고할 필요가 있다.
"지특회계 효과성 검토돼야”
▶지역균형발전을 위한 재정지원제도 개선(정종석 연구위원)
박근혜 정부 들어 대통령직속 지역발전위원회가 추진중인 '지역희망(HOPE) 프로젝트' 지원을 위해 2015년부터 지역발전특별회계(지특회계)가 운영 중이다.
범국가적 통합 관리가 필요한 사업은 일반회계 등 다른 회계로 추진하고 지역연계 투자로 효율화가 가능한 사업은 지특회계로 추진해왔다.
지특회계는 재정효과가 특정지역에 국한되고 지자체의 자율성이 필요한 사업은 생활기반계정으로 분류해 시·도 및 시·군·구가 자율 편성했고, 경제·문화·관광 등 다양한 분야 및 권역의 협력이 필요한 사업은 경제발전계정으로 정부 부처가 직접 편성해왔다.
지특회계는 노무현 정부에서는 '균형발전특별회계(2005~2009년)', 이명박 정부에서는 '광역·지역발전특별회계(2010~2014년)'라는 이름으로 2005년 5.4조원에서 2010년 9.9조원, 2015년 10.4조원, 2016년 10.0조원, 2017년 9.8조원 규모로 성장했다.
양적 성장에도 불구하고 이 예산은 지역 현장의 체감 성과는 미흡했고 포괄보조사업 확대로 지역 자율성이 향상됐으나 지역별 특성화 전략 부족과 유사·중복사업 추진 등 적지 않은 문제점을 드러내기도 했다. 더구나 대통령직속 지역발전위원회의 예산편성권이 2009년 국가균형발전특별법 개정이후 폐지되고 현재는 의견을 내는 수준에 그치고 있다.
또 지역위는 투자방향만 제시하고, 세부적인 재원확보는 부처 및 기획재정부에 일임하는 구조로 운영되면서 실질적인 권한이나 조정기능이 미흡한 상태다.
결과적으로 지역발전 5개년계획 예산의 절반을 차지하는 지특회계가 주인없는 상태로 방치되면서 11.9조원이 투입되는 131개 지역발전 사업이 전략적이고 체계적으로 추진되지 못하고 있다는 지적을 받고 있다.
아울러 지특회계의 경제발전계정의 경우 광역도로나 산업단지 진입도 등 SOC 사업 비중이 높아 지역에서 체감도가 떨어지고, 생활기반계정도 지역자율형 사회서비스 투자사업 등 지특회계 목적이나 성격에 맞지 않는 사업이 많다는 비판을 받고 있다.
따라서 새 정부에서는 지역균형발전의 지역 주도성과 실효성 제고를 위해 지방재정 구조 및 국가재원 지원체계에 대한 근본적인 개선이 필요하다는 여론이다.
대안으로는 지역발전 재원규모 확대를 비롯해 경제계정 사업의 정체성 강화, 포괄 보조형 사업의 확대, 지특회계 사업의 효과성 제고 등이 제시되고 있다.
일례로 지역발전정책 관련 부처 예산의 일정 비율을 지역발전사업에 의무적으로 지원하는 제도를 시행하거나 지역발전5개년계획에 포함되어 있는 일반회계 및 타 특별회계 등 비(非)지특회계 사업의 편입 등이 거론되고 있다.
전국지방대표 7개 언론사 공동취재단(한라일보·강원도민일보·경기일보·국제신문·영남일보·전남일보·중도일보)
이날 순천대 정순관 행정학과 교수가 '지방분권 현황 및 정책방향', 대통령직속 지역발전위원회 정현민 지역생활국장이 '분권혁신형 지역발전 방향', 산업연구원 정종석 연구위원이 '지역균형발전을 위한 재정지원제도 개선'에 대해 각각 발표했다. 발제 요지를 정리한다.
"시대적 흐름이자 세계적 추세”
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사회문제 해결에 있어 특정집단의 주도적 역할에 의한 문제해결 접근이 퇴색하고 이해관계자들의 적극적인 참여에 의한 문제해결 접근방식이 늘고 있다.
이런 시대적 흐름을 반영하고 있는 것이 '정부없는 거버넌스(Goverance without government)'다. 즉 공적, 사적 영역의 다양한 행위자들이 분리되지 않고 함께 결합하고 조화를 이뤄 사회문제를 해결해 가는 국정관리 방식이다.
오늘날 세계 각국은 중앙정부의 권한과 기능을 지방자치단체로 이양하는 지방분권을 국가 경쟁력 강화의 유효한 수단으로 활용하고 있다.
영국은 '지방정부법 2000'을 제정해 주민이 지방정부 기관구성 형태를 직접 선택할 수 있게 했다. 일본은 1999년 '지방분권일괄법' 시행 이후 2006년 '지방분권개혁추진법'을 제정해 '삼위일체개혁'을 추진했다. 프랑스는 2003년 헌법을 개정해 지방분권과 지방자치단체의 자유로운 행정에 대한 헌법적 보장을 선언했다.
오늘날 한국사회는 급격한 인구구조 변화에 직면해 있다. 특히 급속히 진행되고 있는 노령화는 많은 사회문제를 양산하고 있다. 이 문제를 해결하는 방법으로 사회복지가 거론되고 있고, 이는 재정문제라는 과제를 우리에게 던져주고 있다. 쾌도난마식 해답은 없다. 문제를 공유하고 대화하는 수밖에 없다. 지방분권은 공유와 대화가 있게 하는 제도적 틀이라는 점에서 의미가 있다.
미래 지방자치와 지방분권을 추진하는 데 있어 주목할 점은 중앙과 지방, 지방 상호 간, 그리고 지방단위의 주민상호 간 대등한 관계성의 회복과 구축에 시간과 노력을 투자해야 한다는 점이다. 결국 중앙과 지방의 협력기제를 어떻게 구축할 것인가는 미래의 국가역량 제고에 중요한 과제다.
향후 지방자치와 지방분권 추진과정에서 관심을 집중해야 할 과제들은 다음과 같다.
우선 지방분권형 헌법개정이다. 헌법 전문과 헌법 조항에 지방분권에 관한 조항을 확대 보완 추가하여 지방분권에 관한 최상위의 제도적 틀을 확립할 필요가 있다. 주민자치의 기본권적 보장선언, 자치입법권과 자치재정권 강화, 주민의 지역대표성 강화를 위한 양원제 도입을 고려해야 한다.
다음은 지방자치기본법 제정이다. 일반적 관리제도로서의 지방자치법과는 다른 제도적 틀로서 지방자치기본법을 제정해 주민자치 명시, 지방정부의 기본수요 지원에 관한 국가의 책무 명시, 자치분권제도 형성에 관한 국민의 청구권 명시, 중앙정부 정책수립에서 자치분권에 주는 영향 평가의 의무화 등을 담아야 한다.
"기존 지역발전 정책 문제 많아”
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현재의 지역발전 정책은 여러 성과에도 불구하고 적지 않은 문제점을 안고 있다. 국가단위에서 정치권 영향 등에 따라 자원과 예산배분의 왜곡 및 비효율성이 확대됐고 지방단위에서는 지자체에 실질적 권한과 기능이 없어 생산성이 저하된 상태다.
또 수도권과 비수도권의 사회, 경제적 격차가 심화되면서 삶의 질 향상과 고용안정, 갈등 해소 등의 욕구 충족이 이뤄지지 않고 있다.
공급자 위주의 사업추진은 지역불균형을 초래했고 경쟁과 낭비 심화에 따른 자원배분의 비효율성은 심각한 상태다. 정부 부처 간, 부처와 지자체 간, 지자체 간 연계와 협력도 미흡해 유사 중복사업이 속출하고 갈등은 격화됐다.
역대 정부의 중앙사무 지방이양도 답보상태다. 2000년부터 2012년까지 지방이양을 의결한 3101건의 국가사무 중 법 개정을 통해 1999건이 이양됐으나 나머지 1102건은 관련법 정비가 이뤄지지 않아 이양이 중단됐다. 박근혜 정부 들어서도 국가 총 사무 4만6005건(국가사무 3만1161건(68%), 자치사무 1만4844건(32%)을 전수 조사해 이양대상 사무 1737건을 발굴했지만 실제 지방이양은 이뤄지지 않았다.
더구나 지방이양이 이뤄진 경우도 실질적 권한의 이양이라기보다는 중앙정부가 하기 귀찮은 사무 떠넘기기라는 지적을 받고 있으며, 신규 수요가 있는 사무보다는 대부분 이미 위임되어 수행되는 사무거나 관리업무, 인허가, 부과징수, 시정명령, 신고 등 단순 집행적 사무에 집중되고 있다. 또 포괄적인 기능이양이 아닌 단위 사무의 이양으로 업무처리 연계성이 결여되어 있다는 평가를 받고 있다.
향후 지방분권 추진과제로는 ▷사무의 구체적 배분기준과 합리적 재분배를 통한 중앙권한의 지방이양 ▷권한이양에 따른 재정지원 및 책임성 확보 ▷자치경찰제 도입을 통한 주민생활 중심의 치안 서비스 제공 ▷교육자치와 자치행정 연계, 통합을 통한 지방 교육 서비스의 질적 향상과 효율성 제고 ▷읍면동 주민자치회 도입을 통한 근린·마을자치 도입과 풀뿌리 민주주의 실현 ▷자치구역 및 행정구역 적정화를 통한 고비용 저효율의 지방행정체제 개편 등을 생각할 수 있다.
아울러 유럽연합(EU) 스마트 특성화 전략의 하나로서 위기에 직면한 조선산업을 항공산업으로 전환해 성공시킨 스페인 안달루시아는 분권혁신형 지역발전 정책의 모범사례로 공부할 수 있다. 또 광역경제권 지역발전 추진기구로 중앙정부와 시·도를 연결해 주는 광역단위 거버넌스로 프랑스 총리 산하의 '국토개발지역균형발전청(CGET)'이나 영국의 '지역발전기구(RDA)' 등을 참고할 필요가 있다.
"지특회계 효과성 검토돼야”
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박근혜 정부 들어 대통령직속 지역발전위원회가 추진중인 '지역희망(HOPE) 프로젝트' 지원을 위해 2015년부터 지역발전특별회계(지특회계)가 운영 중이다.
범국가적 통합 관리가 필요한 사업은 일반회계 등 다른 회계로 추진하고 지역연계 투자로 효율화가 가능한 사업은 지특회계로 추진해왔다.
지특회계는 재정효과가 특정지역에 국한되고 지자체의 자율성이 필요한 사업은 생활기반계정으로 분류해 시·도 및 시·군·구가 자율 편성했고, 경제·문화·관광 등 다양한 분야 및 권역의 협력이 필요한 사업은 경제발전계정으로 정부 부처가 직접 편성해왔다.
지특회계는 노무현 정부에서는 '균형발전특별회계(2005~2009년)', 이명박 정부에서는 '광역·지역발전특별회계(2010~2014년)'라는 이름으로 2005년 5.4조원에서 2010년 9.9조원, 2015년 10.4조원, 2016년 10.0조원, 2017년 9.8조원 규모로 성장했다.
양적 성장에도 불구하고 이 예산은 지역 현장의 체감 성과는 미흡했고 포괄보조사업 확대로 지역 자율성이 향상됐으나 지역별 특성화 전략 부족과 유사·중복사업 추진 등 적지 않은 문제점을 드러내기도 했다. 더구나 대통령직속 지역발전위원회의 예산편성권이 2009년 국가균형발전특별법 개정이후 폐지되고 현재는 의견을 내는 수준에 그치고 있다.
또 지역위는 투자방향만 제시하고, 세부적인 재원확보는 부처 및 기획재정부에 일임하는 구조로 운영되면서 실질적인 권한이나 조정기능이 미흡한 상태다.
결과적으로 지역발전 5개년계획 예산의 절반을 차지하는 지특회계가 주인없는 상태로 방치되면서 11.9조원이 투입되는 131개 지역발전 사업이 전략적이고 체계적으로 추진되지 못하고 있다는 지적을 받고 있다.
아울러 지특회계의 경제발전계정의 경우 광역도로나 산업단지 진입도 등 SOC 사업 비중이 높아 지역에서 체감도가 떨어지고, 생활기반계정도 지역자율형 사회서비스 투자사업 등 지특회계 목적이나 성격에 맞지 않는 사업이 많다는 비판을 받고 있다.
따라서 새 정부에서는 지역균형발전의 지역 주도성과 실효성 제고를 위해 지방재정 구조 및 국가재원 지원체계에 대한 근본적인 개선이 필요하다는 여론이다.
대안으로는 지역발전 재원규모 확대를 비롯해 경제계정 사업의 정체성 강화, 포괄 보조형 사업의 확대, 지특회계 사업의 효과성 제고 등이 제시되고 있다.
일례로 지역발전정책 관련 부처 예산의 일정 비율을 지역발전사업에 의무적으로 지원하는 제도를 시행하거나 지역발전5개년계획에 포함되어 있는 일반회계 및 타 특별회계 등 비(非)지특회계 사업의 편입 등이 거론되고 있다.
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