제주 사회를 되돌아 보는 데 있어 빼놓을 수 없는 것이 개발 역사이다. 개발 역사를 통해 그 시대의 변천 과정 뿐만 아니라 과오까지 되짚을 수 있다. 한라일보는 창간 30주년을 맞아 제주 사회의 변화를 이끌어 낸 개발 정책과 개발 사업 등을 추려 소개한다.

1960년대 국제자유도시 최초 구상… 현실에 한계 봉착
1970년대 제주시-중문-서귀포시 주요 관광지 거점 육성
1980년대 도시개발사업 통해 도시기반시설 등 확충
1990년대 중앙위주 개발 벗고 도지사 책임 개발 제시
2000년대 제주국제자유도시개발 구상 본격 실현 단계
2010년대 중국시장 공략 초점맞춰 제주개발정책 수립

제주 지역을 체계적으로 개발하기 위한 계획과 구상들은 1960년대 들어 본격적으로 나오기 시작했다. 제주도제는 1946년 실시됐지만 그 무렵에 제주 4·3과 6·25 한국전쟁으로 제대로 된 개발정책을 논하기가 어려웠다.

그러나 1960년대 들어 나온 개발 계획과 구상도 상당수는 현실성, 경제성 부족으로 실행되지 못했다.

1963년 국무총리 직속의 제주도지역개발연구회는 제주를 중계 무역과 물류 처리 중심지로 육성하기 위한 자유항 조성 방안을 최초로 검토했다. 이 때는 정부가 전국을 각 지역별로 개발하기 위해 '국토건설종합계획법'을 제정한 시기이기도 했다. 그러나 자유항 조성 방안은 홍콩과의 경쟁에서 불리하고 개방화가 국가 안보에 부정적인 영향을 끼칠 수 있다는 우려로 인해 무산됐다.

1964년에는 전년 수립된 국토건설종합계획법에 따라 건설부 주관의 '제주도건설종합개발계획'이 제시됐다. 이 계획은 관광 개발에 초점을 맞춘 최초의 계획이다. 그러나 실제로 이행되지 않았으며 향후 제주 개발 방향을 제시하는 기본 자료가 됐다.

1966년에는 제주지역이 태백, 영산강 지역과 함께 특정지역으로 고시됐다. 이 고시로 인해 제주도가 국토개발사업에서 투자를 우선적으로 받을 수 있는 근거가 마련됐지만 정작 재원 확보가 안돼 이 역시 지침 수준의 개발 계획에 머물고 말았다.

지난 1991년 제주시 중앙로 일대에서 진행된 제주도특별법 제정 통과 반대 범도민회의 시위 모습.

1970년대는 제주도와 관련한 개발 계획들이 수립에 그치지 않고 본격적으로 추진된 시기라고 할 수 있다. 1971년 정부는 1차 국토종합개발계획(1972~1981) 확정에 따른 후속 조치로 10년 단위 계획인 제주도종합개발계획을 수립했다. 이 계획에서는 제주도를 국제관광지로 조성하기 위해 사회 간접시설을 확충하는 방안과 해안과 중산간 등 지대별 토지 이용 구상 방안이 제시됐다.

2년 뒤인 1973년에는 정부가 10년 동안 5073억원을 투자하는 내용의 제주도관광종합계획을 확정해 3대 개발 전략을 제시했다. 중문, 제주시, 서귀포 등 주요 관광지를 거점 개발하는 한편 수산, 축산, 감귤 등 관광 관련 산업을 육성하며 도로, 공항, 항만 등 관광기반시설을 확충하는 것이 3대 개발 전략이다. 이 계획에 의해 중문관광단지 조성사업이 실제 착수됐다는 점에 다른 계획들과 차이를 보였다.

1980년대에는 도시개발사업이 활발하게 추진됐다. 도시 기반시설이 확충되기 시작했으며 1983년에는 중앙로 지하상가 준공과 함께 서귀포시 신시가지 건설계획이 확정됐다. 이듬해인 1984년에는 제주종합경기장이 준공됐다.

이 무렵에는 제주를 다른 방향으로 개발하기 위한 시도들도 잇따랐다. 1980년 정부는 경제과학심의회에서 다시 제주도를 자유항으로 개발하기 위한 방안을 검토했지만 성공 가능성이 불투명하고 투자 재원이 막대하다는 이유로 제주를 관광 중심으로 개발하는 게 더 바람직하다는 결론을 내렸다.

이후 1983년에는 '특정지역 제주도 종합개발계획'에 따라 제주도의 지역·관광개발 계획에 더해 국제자유지역 조성계획 등 3가지 개발 계획이 수립됐지만 이중 국제자유지역 조성 계획은 앞서 무산된 자유항 계획처럼 막대한 투자에 비해 발전 가능성이 담보되지 않았다는 이유로 1984년 경제장관회의에서 유보됐다.

1991년에는 제주도개발특별법이 제정됐다. 제정 과정에서는 제주를 세계적 관광지 육성하기 위해 특별법이 필요하다는 의견과 성장 위주의 개발을 우려하는 반대 의견이 팽팽히 맞섰다. 결국 우여곡절 끝에 제정된 제주도개발특별법에 의해 9조9580억원을 투자하는 새로운 제주도종합개발계획이 제시됐다. 또 중앙 위주의 개발에서 벗어나 제주도지사의 책임과 권한 아래 개발이 이뤄졌다.

노무현 대통령이 제주를 찾은 가운데 제주도청에서 진행된 제주특별자치도 추진보고회 전경.

2000년대에는 그동안 거론만 되던 제주국제자유도시 개발 구상이 본격적으로 실현되기 시작했다. 제주도 개발 계획에 있어 일대 전환점을 맞은 시기로 평가 받는다.

2001년 1월 건설교통부에 제주국제자유도시 추진지원단이 설치된 데 이어 그해 9월 국무총리실에 제주국제자유도시 추진위원회 및 실무위원회가 설립됐다.

이후 2001년 12월 제주국제자유도시특별법은 국회를 통과, 이듬해 공포됐다. 이 특별법에 의해 새로운 제주국제자유도시종합계획이 수립됐다. 또 제주국제자유도시 조성 전담 기구인 제주국제자유도개발센터가 설립돼 2003~2011년까지 9년간 추진하는 것을 목표로 7대 선도프로젝트(제주공항 자유무역지역·신화 역사공원·휴양형 주거단지·첨단과학기술단지·서귀포관광미항·쇼핑아울렛·중문관광단지 확충)가 선정돼 진행됐다. 그러나 7대 선도프로젝트 중 쇼핑아울렛 등 일부 프로젝트는 아직까지도 정상 추진이 불투명한 상황이다.

2006년 제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법이 제정됨에 따라 김태환 도지사 등이 기자회견을 하고 있다.

기존의 제주국제자유도시특별법은 2006년 7월 제주도가 고도의 자치권을 보장 받고 국제자유도시를 추진하는 데 있어 가시적인 성과를 내기 위한 '제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법'이 새로 제정되면서 폐지됐다.

2010년대 들어 수립된 제주 개발정책은 중국 시장을 겨냥했다는 점에서 특징을 보인다. 제주도는 지난 2011년 12월 제2차 제주국제자유도시 종합계획(2012~ 2021년)을 수립하면서 비전을 '호통무계 호락무한 제주' (互通無界 互樂無限 濟州, 교류와 비즈니스에 경계가 없고 무한한 만족과 즐거움을 얻을 수 있는 곳 제주)로 설정했다. 제주도 최상위 법정 개발 계획의 비전을 한문으로 표기한 것 자체가 이례적인 일로 당시 중국이 세계 2위의 경제대국으로 급부상하자 중국 공략을 기조 전략으로 삼으면서 국제적 경제가치 극대화, 관광·휴양 경쟁력 강화, 지역사회 개방성 제고를 기본전략으로 하는 이른바 1+3 전략을 제시했다. 투자 계획 규모는 10년 간 33조8800억원으로, 1인당 도민소득은 3만 달러로 설정됐다. 제2차 제주국제자유도시 종합계획은 2017년 2월 수정 고시됐다. 수정 계획에는 ▷환경자원총량관리 시스템 제도화 ▷제주형 계획허가제 도입 및 실행 ▷해안별 그린벨트 도입 및 실행 ▷청년뱅크재단·제주자산관리신탁공사·데이터센터 설립 ▷아일랜드형 스마트시티 구축 ▷전기차 특구 조성 등이 제시됐다.